Aprendiendo de la historia: El camino hacia la Plataforma de Deudores y la coordinación colectiva entre países soberanos

El manejo de la deuda dentro de la arquitectura económica global se sustenta en una asimetría estructural: los acreedores actúan como un frente unido, mientras que los países endeudados se enfrentan a ellos uno por uno. Ese frente funciona en tres ámbitos. Los acreedores bilaterales, multilaterales y privados ofrecen a los prestatarios soberanos condiciones de préstamo y requisitos menos favorables. Como bloque, ejercen su poder y sostienen estas condiciones a través de instituciones consolidadas como el Club de París y el Club de Londres. Finalmente, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional utilizan sus herramientas para atender los intereses de los acreedores del Norte Global en mayor medida que los deudores del Sur Global.

Han existido intentos anteriores de coordinación entre los deudores que demuestran cuán necesaria —y cuán frágil— es para estos la acción colectiva. Esas lecciones son fundamentales ahora. La recientemente lanzada Plataforma de Deudores abre un nuevo espacio institucional para que los países deudores intercambien experiencias y construyan una voz común. No pretende ser un club de negociación, pero refleja un reconocimiento cada vez mayor de que la arquitectura actual es estructuralmente desequilibrada y de que la acción colectiva tiene el poder de cambiarla.

Cartagena: el intento más ambicioso

Entre 1984 y 1987, once gobiernos de América Latina y el Caribe se reunieron en lo que se convirtió en el Consenso de Cartagena, que sigue siendo el esfuerzo más ambicioso para construir un espacio de coordinación entre los deudores soberanos. El detonante fue una crisis que había elevado la deuda externa de la región a 327 mil millones de dólares para 1982. Tras varias reuniones, una declaración conjunta estableció directrices comunes de negociación, propuso mecanismos de consulta y seguimiento, promovió el intercambio de información técnica y abrió un diálogo político con los gobiernos acreedores para exigir la reprogramación y la reestructuración de la deuda.

Sin embargo, nada de eso se concretó. Los bancos comerciales estadounidenses —tenedores de la deuda de los países de la región— y el gobierno de EE. UU. vieron con preocupación que se estaba formando un cártel de deudores. Documentos desclasificados de la CIA exponen la respuesta recomendada por Washington, que los acreedores adoptaron rápidamente: otorgar alivio bilateral a países clave y utilizar la diplomacia para desintegrar el grupo, lo cual funcionó. A medida que los acuerdos bilaterales fragmentaban a los deudores, los acreedores se consolidaban. Los bancos crearon comités asesores que sobrevivieron a las negociaciones y posteriormente se utilizaron para establecer los términos de préstamos sindicados, compartir estrategias y coordinar sanciones.

De este fallido proceso destacan tres lecciones.

En primer lugar, el alivio a corto plazo tiende a desplazar las posibilidades de transformación a largo plazo. Los gobiernos bajo presión aceptan los acuerdos bilaterales que se les ofrece. La acción colectiva en materia de deuda solo puede sostenerse si los países elaboran, con anticipación, una estrategia de apoyo colectivo lo suficientemente sólida como para compensar los costos de las represalias de los acreedores. Esa estrategia también debe estar vinculada a destinar los recursos que se liberen a una transformación estructural en materia de soberanía alimentaria, soberanía energética y política industrial, de modo que el alivio de la deuda no se limite a recrear los déficits que generaron la deuda en primer lugar.

En segundo lugar, los deudores se enfrentan a lo que el historiador Edward Jones Corredera, en su libro Odious Debt, denomina la «economía moral de la deuda». Bajo este principio, la que el pago deja de ser una cuestión de gestión de riesgos —donde el incumplimiento de pagos es un resultado posible entre otros— y se convierte en un asunto de honor nacional y disciplina moral. Bajo esa lógica, se espera que los países prioricen el servicio de la deuda por encima de la política social y la inversión transformadora.

En tercer lugar, las declaraciones políticas deben contar con el respaldo de instituciones. El compromiso de las altas esferas es esencial, pero debe ir acompañado de decisiones concretas y sostenidas. Bohoslavsky y Cantamutto sostienen que los compromisos vinculantes y los mecanismos formales de consulta y seguimiento pueden mantener vivo el diálogo y el interés mutuo a lo largo de las transiciones políticas. La transparencia, la rendición de cuentas y la participación de la sociedad civil y de expertos independientes ayudan a sostener tales iniciativas frente a la presión de los acreedores y la inestabilidad política, y aportan datos, ideas y estrategias. Incorporar la coordinación en un marco más amplio de integración regional también puede alinear el liderazgo político con los objetivos de desarrollo a largo plazo, en lugar de los compromisos fragmentados y de corto plazo que han debilitado estos esfuerzos anteriormente.

Después de Cartagena: logros, reveses y oportunidades

Posterior al proceso de Cartagena, importantes líderes del Sur Global, desde Fidel Castro y Thomas Sankara hasta Mahathir Mohamad, Hugo Chávez y Evo Morales, siguieron planteando la necesidad de la coordinación entre los países prestatarios en los foros internacionales. En las décadas de 1990 y 2000, surgieron una serie de espacios de corta duración: la Red de Ministros de Finanzas de los Países Pobres Altamente Endeudados (PPAE), el Foro de Ministros de los PPAE de la Mancomunidad Británica, la Organización Internacional de la Francofonía (OIF) y la Red de Ministros de Finanzas de los Países en Desarrollo de Bajos Ingresos. Estos espacios elaboraron posiciones conjuntas sobre la reforma de la arquitectura financiera y la reestructuración de la deuda, y las redes de los HIPC y de la OIF se convirtieron en espacios útiles para compartir experiencias sobre cómo lograr un mejor alivio de la deuda. Ninguna de ellas se convirtió en una coalición duradera. El Comité de los 10, creado en 2008 para que los ministros de Hacienda y los gobernadores de los bancos centrales africanos pudieran forjar una respuesta unificada a la crisis financiera mundial, careció de un liderazgo sostenido y de mecanismos vinculantes, y quedó inactivo después de 2014.

En 2020, el primer ministro etíope Abiy Ahmed, el presidente senegalés Macky Sall y el presidente sudafricano Cyril Ramaphosa advirtieron conjuntamente sobre el riesgo de incumplimiento de sus pagos y llevaron su petición de aplazamiento de la deuda ante el G20. La respuesta, la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda, suspendió los pagos a los acreedores bilaterales oficiales desde mayo de 2020 hasta finales de 2021. No obstante, el mecanismo también mitigó la posibilidad de que los países tomen nuevas medidas conjuntas y dejó completamente fuera a los principales acreedores privados y multilaterales.

Un peculiar intento reciente de montar un club de deudores provino de la Organización de Cooperación del Sur (OSC), un pequeño organismo intergubernamental fundado en 2020 para promover la educación, con miembros principalmente africanos junto con algunos de América Latina, el Caribe, Asia, el Medio Oriente y las islas del Pacífico. La OSC diseñó una Unión Común de Apalancamiento de Deudores (CLUB) para compartir estrategias, aunar capacidades y recursos, y negociar colectivamente una menor carga de la deuda y mejores condiciones de financiamiento. Sus estatutos se aprobaron en noviembre de 2023, pero el CLUB nunca llegó a funcionar. La OSC cesó sus operaciones en junio de 2026 tras enfrentarse a dificultades financieras.

El patrón se asemeja al de Cartagena. La coordinación entre los deudores tiende a ser reactiva, está a merced de los intereses políticos cambiantes y los acreedores la socavan rápidamente. Depende en exceso de líderes individuales y muy poco de instituciones que puedan sobrevivir a las transiciones políticas. Además, la influencia política del FMI y del Banco Mundial sobre los responsables de la toma de decisiones y las burocracias nacionales ha reducido aún más el espacio para una negociación autónoma de la deuda.

La coordinación da resultados

Más allá del ámbito de la deuda, la acción colectiva del Sur ha producido resultados tangibles. El Servicio de Medicamentos del Caribe Oriental, que opera desde 1986 y ahora se conoce como el Servicio de Adquisición de Medicamentos de la OECO, aúna el poder de compra de nueve ministerios de salud del Caribe. Ha reducido los precios de los medicamentos en aproximadamente un 20 por ciento, lo que le ahorra a los gobiernos participantes un promedio de 4 millones de dólares al año. La Iniciativa del Tratado de No Proliferación de Combustibles Fósiles reúne a dieciocho países en torno a posiciones conjuntas sobre la dependencia de los combustibles fósiles y la transición ecológica. Estas experiencias demuestran que la coordinación en el Sur Global es urgente, posible y vale la pena planearla con anticipación, en materia de deuda, adquisiciones, energía y política industrial.

Sobre el autor

Andrés Chiriboga-Tejada es un sociólogo económico que trabaja en financiamiento para el desarrollo, política monetaria, cooperación y gestión de deuda. Su trabajo vincula investigación académica, promoción de causas y asesoría de políticas de alto nivel, enfocándose en la economía política del desarrollo, repertorios monetarios y coordinación entre países para desplegar políticas conjuntas. Ha ocupado cargos senior en el Ministerio de Economía y el Ministerio de Planificación de Ecuador, donde coordinó agendas de políticas nacionales y participó en el diseño e implementación de una nueva arquitectura financiera para la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). También fue miembro del Comité de Regulación Monetaria y Financiera, el Banco Central, la Comisión de Valores y el Comité de Comercio Exterior. 

También se desempeñó como gobernador de Ecuador ante el FMI y el Banco Mundial. En los últimos años, ha combinado sus actividades académicas con actividades de promoción de causas y diplomacia en el área de alivio de deuda en el Sur Global, donde ha trabajado con una amplia red de OSC y varios gobiernos, incluyendo Colombia, Cuba, Brasil, Sudáfrica y Uganda. Posee un Ph.D. en Sociología de Sciences Po Paris donde es investigador y docente. Adicionalmente tiene una Maestría en Sociología Económica de la London School of Economics y una Maestría en Finanzas del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. Actualmente es investigador postdoctoral en el Instituto de Investigaciones Económicas (IIEc) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM).